Door Jelle van Buuren, 1 maart 2003.

De opvang van asielzoekers in de regio van herkomst staat opnieuw in het middelpunt van de belangstelling. Het demissionaire kabinet Balkenende definieerde opvang in de regio als gewenste oplossing voor het asielvraagstuk. Ook de vluchtelingenorganisatie UNHCR lijkt zich achter het concept van opvang in de regio te scharen. Wat zijn de achtergronden van deze ontwikkeling?

In het Strategisch Akkoord dat de coalitiepartners CDA, LPF en VVD afgelopen zomer sloten staat aangekondigd dat Nederland streeft naar een herziening van het vluchtelingenverdrag van Genève. "Asiel wordt uitsluitend geboden in de regio van herkomst en de vluchtelingenstatus wordt door de UNHCR vastgesteld", aldus het akkoord. "Nederland neemt naar evenredigheid verdragsvluchtelingen op die door de UNHCR elders moeten worden ondergebracht."

Het concept van opvang in de regio lijkt op het eerste gezicht overzichtelijk. Vluchtelingen melden zich in aanmeldkampen in de regio. De vluchtelingenorganisatie UNHCR zorgt voor de opvang en beoordeelt de asielaanvragen. Erkende vluchtelingen worden vervolgens door andere landen opgenomen, waaronder de EU-lidstaten. De voordelen lijken evident. Europese landen hoeven alleen de opvang en integratie te verzorgen van erkende vluchtelingen. Nu gaat er veel geld en tijd verloren aan asielprocedures, terwijl het merendeel van de asielzoekers wordt afgewezen. Ook het probleem van de verwijdering van uitgeprocedeerde asielzoekers verdwijnt op die manier. Daarnaast zullen mensensmokkelaars hun nering verliezen. Gezien het huidige politieke klimaat in Europa is dat een verhaal waarmee je als politicus thuis kunt komen.

Bij nadere beschouwing blijken er echter nogal wat problemen aan opvang en toetsing in de regio te kleven. De veiligheid in de regionale opvangkampen is vaak minimaal. De opvangkampen liggen meestal vlakbij de conflicthaard, waardoor politieke spanningen in de opvanglanden kunnen ontstaan. Neem Pakistan en Iran, die miljoenen Afghanen opvangen. De regiems in de regio onderhouden vaak ook innige contacten met de regionale despoot, dus is het maar helemaal de vraag hoe veilig vluchtelingen zijn. De lange arm van zo¹n regiem laat zich makkelijk gelden in de opvangkampen. In de opvangkampen zetten bovendien rivaliserende fracties vaak hun onderlinge strijd voort, of verschuilen rebellen en oorlogsmisdadigers zich tussen de vluchtelingen.

Naast de onveiligheid zijn de omstandigheden in de meeste vluchtelingenkampen in de regio, die nu al zo'n 95% van de vluchtelingen huisvesten, ronduit deplorabel.

Dat zijn ook meteen de belangrijkste redenen waarom vluchtelingen verder trekken en bijvoorbeeld bescherming in Europa zoeken. De situatie in de meeste opvangkampen is dramatisch slecht. De levensomstandigheden zijn mensonwaardig. Sommige vluchtelingen worden gedwongen terug te keren naar hun land van herkomst, waar zij aan vervolging worden blootgesteld. In de opvangkampen lopen vluchtelingen bovendien het risico te worden onderworpen aan andere mensenrechtenschendingen, zoals seksueel geweld. Het is dan ook een mythe dat mensen graag naar Europa komen. De meesten willen helemaal niet verder, maar voelen zich gedwongen omdat elk perspectief in de regio ontbreekt. Het lijkt voor de hand te liggen om als eerste de opvangcondities in de regionale opvangkampen drastisch te verbeteren. Maar ook dat is problematisch. Als de omstandigheden in regionale opvangkampen écht veel beter worden, ontstaan rijke enclaves in arme landen. In Guinee zijn opvangkampen al overvallen door de plaatselijke bevolking. Van 'goede' opvangkampen zal een enorme aantrekkingskracht uitgaan en het zal de afgunst opwekken van de lokale bevolking.

Daarnaast vormen de juridische problemen een obstakel. Asielzoekers hebben immers recht op een eerlijke en zorgvuldige procedure. In de Europese Unie probeert men al tijdenlang minimumnormen vast te stellen waar asielprocedures aan moeten voldoen. Volgens veel deskundigen zijn die normen wel heel minimaal, maar het is nauwelijks voor te stellen dat zelfs die minimale normen te handhaven zijn bij asielopvang in de regio. Wie moet de asielzoekers in de regio juridisch bijstaan? Zijn er genoeg tolken? Hoe moeten de beroepsprocedures eruit zien? Wat is de hoogste rechtsprekende instantie? De organisatorische problemen zijn enorm. Er zijn zo'n 20 miljoen vluchtelingen op de wereld en nog eens 20 miljoen ontheemden. Alleen al de registratie van deze vluchtelingen en ontheemden is een enorm probleem, laat staan een fatsoenlijke asielprocedure met alle bijhorende waarborgen.

Bij opvang en toetsing in de regio is een centrale rol weggelegd voor de UNHCR. De UNHCR heeft echter één groot probleem: een chronisch gebrek aan geld. De krappe kas wordt des te problematischer als de UNHCR de opvangvoorzieningen drastisch moet verbeteren en verantwoordelijk wordt voor de asielprocedures in de regio.

Opmerkelijk genoeg zijn vanuit de UNHCR de laatste tijd juist vurige pleidooien te horen voor het model van opvang in de regio. Volgens waarnemers probeert de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, oud-premier Ruud Lubbers, op die manier twee vliegen in één klap te slaan. Door de Westerse landen het wenkend perspectief van opvang en toetsing in de regio voor te houden, hoopt hij meer geld los te krijgen voor de UNHCR.

Een begrijpelijk, maar gevaarlijk spel menen deskundigen. Lubbers is duidelijk op zoek naar beleid dat aansluit bij de algemene, restrictieve tendens in de grote donorlanden van de UNHCR. Lubbers hoopt meer geld los te krijgen door hen het perspectief voor te schotelen dat minder mensen naar Europa zullen komen als de opvang in de regio sterk verbeterd wordt. Lubbers bepleit ook nadrukkelijk een integrale benadering van het vluchtelingenvraagstuk: meer aandacht voor het wegnemen van de oorzaken die mensen doen vluchten of doen doorreizen naar landen buiten de eigen regio. Zo probeert Lubbers ook toegang te krijgen tot budgetten uit de hoek van ontwikkelingssamenwerking. Maar het gevaar is groot dat de Europese landen alleen de elementen uit het plan overnemen die hen welgevallig zijn. Wél afspreken dat vluchtelingen voortaan alleen maar in de regio asiel mogen aanvragen, maar niet thuis geven als geld wordt gevraagd voor fatsoenlijke opvang, asielprocedures, democratisering, mensenrechten en ontwikkeling.

Het risico is ook reëel dat de normen voor opvang en asielprocedures onder druk van de Westerse landen zullen afnemen. Lubbers heeft al voorgesteld om de asielaanvragen van vluchtelingen uit landen die niet te boek staan als conflicthaarden voortaan in de regio af te handelen, waarbij er maar één beroepsmogelijkheid zou open staan. Daarnaast blijft het onduidelijk of vluchtelingen nog het recht houden om asiel buiten hun regio aan te vragen. Lubbers stelt aparte, bilaterale verdragen voor in aanvulling op het Vluchtelingenverdrag. Nederland zou dan bijvoorbeeld Pakistan ondersteunen bij de opvang van Afghaanse vluchtelingen. Als dat echter betekent dat Afghaanse vluchtelingen niet langer asiel mogen aanvragen in Nederland, betekent dat het einde van het universele recht op asiel.

Het is ook de grote vraag hoeveel erkende vluchtelingen Europa bereid zal zijn op te nemen na de asieltoets in regionale opvangkampen. Volgens het Strategisch Akkoord zou Nederland 'naar evenredigheid' vluchtelingen moeten opnemen. Maar wat zijn de criteria om te bepalen wat 'evenredige opvang' is? Kijk je naar inwoneraantal, nationaal inkomen of integratiemogelijkheden? Daar komt men in Europa al niet uit. Als je werkelijk op wereldschaal vluchtelingen evenredig wilt opvangen, krijgt Europa er misschien 2 miljoen in plaats van de huidige 400.000. Dat zal vast de bedoeling niet zijn. Het risico is dus dat Europese regeringen zich slechts op kleine aantallen vluchtelingen willen vastleggen. De rest moet dan maar blijvend in de regio opgevangen worden.

Deskundigen vrezen dan ook het politieke signaal dat uitgaat van versterkte opvang in de regio. De angst is dat de Westerse landen het concept van opvang in de regio zullen aangrijpen om te zeggen: dan hoeven die mensen ook niet meer hiernaar toe te komen. Het opnemen van vluchtelingen in Europa is echter een belangrijk signaal naar regeringen in arme landen om ook vluchtelingen te blijven opvangen. Anders definieer je vluchtelingen in feite als het probleem van het arme Zuiden. De bereidheid van het Zuiden om netjes het vluchtelingenverdrag na te leven zal afnemen als Europa zegt: lossen jullie het zelf maar op.

Het hele vluchtelingenprobleem dreigt bovendien onzichtbaar te worden als de nadruk op opvang in de regio komt te liggen. We geven wat meer geld aan de UNHCR en hoeven de gezichten van vluchtelingen niet meer te zien. Het wordt een abstractie op de televisie. Nu zijn vluchtelingen, en de onderliggende problemen die hen doen vluchten, onderdeel van het leven in Europa. Als je vluchtelingen in de regio houdt, verdwijnt die betrokkenheid. Dat leidt tot een nog grotere scheiding tussen arm en rijk.

De wens van de UNHCR om meer geld te krijgen voor haar taken is begrijpelijk. Door de Westerse landen echter het wenkend perspectief van minder vluchtelingen voor te houden, vertroebelt de discussie. Het versterkt alleen maar de roep om een restrictiever vluchtelingenbeleid. Westerse regeringen zullen er als de kippen bij zijn om hun nu door de UNHCR gelegitimeerde koers richting asielopvang in de regio door te zetten. Minister Nawijn van Vreemdelingenzaken & Integratie vertelde niet voor niets onlangs trots in de Kamer dat hij zulke aangename gesprekken met Lubbers had gehad, en dat beide heren zo fijn op dezelfde golflengte zaten.
Het kritisch volgen van de UNHCR lijkt dan ook op zijn plaats. Daarnaast zou er meer aandacht moeten komen voor de harde werkelijkheid achter het fraaie begrip 'asielopvang in de regio'. Daarvoor zijn nauwe samenwerking tussen vluchtelingenorganisaties en organisaties die zich richten op de Noord-Zuidtegenstelling van groot belang. Misschien kunnen dergelijke verbanden gesmeed worden onder de paraplu van de ontluikende globaliseringsbeweging.

Uit Konfrontatie, 1 maart 2003.